Subestimando a China: Por que os Estados Unidos precisam de uma nova estratégia de escala aliada para compensar as vantagens duradouras de Pequim
Historicamente, a visão americana sobre a China tem oscilado significativamente. Após décadas de rápido crescimento econômico e expansão geopolítica chinesa, muitos nos Estados Unidos temiam que Pequim ultrapassasse Washington em influência global. Essas preocupações se intensificaram após a crise financeira de 2008 e durante os primeiros estágios da pandemia de COVID-19, quando a China parecia lidar com os desafios de forma mais eficaz que o Ocidente. No entanto, nos anos subsequentes, a narrativa mudou drasticamente. A decisão de Pequim de abandonar a política de "COVID zero" não resultou na recuperação econômica esperada. Pelo contrário, o país enfrentou desafios demográficos preocupantes, aumento do desemprego juvenil e sinais de estagnação econômica. Enquanto isso, os Estados Unidos fortaleceram alianças internacionais, alcançaram avanços significativos em tecnologias emergentes, como inteligência artificial, e desfrutaram de um crescimento econômico robusto, com baixos índices de desemprego e mercados financeiros em alta.
Essa mudança levou a uma nova percepção: a de que uma China envelhecida e com crescimento desacelerado não representaria mais uma ameaça significativa à supremacia americana. Campbell e Doshi alertam que essa visão pode ser tão míope quanto o pessimismo anterior. Eles enfatizam que, apesar dos desafios internos, a China mantém vantagens estruturais e capacidades que não devem ser subestimadas. A economia chinesa, embora enfrentando obstáculos, continua sendo uma das maiores do mundo, com um mercado interno vasto e uma base industrial robusta. Além disso, o governo chinês demonstrou habilidade em adaptar suas políticas e estratégias para enfrentar desafios e buscar oportunidades no cenário global.
Diante desse cenário, os autores propõem que os Estados Unidos adotem uma estratégia de "escala aliada" para contrabalançar as vantagens duradouras da China. Isso implica em fortalecer e expandir alianças internacionais, promovendo uma colaboração mais estreita com parceiros tradicionais e emergentes. Ao invés de confiar exclusivamente em suas próprias capacidades, Washington deveria trabalhar em conjunto com aliados para desenvolver e implementar políticas que abordem os desafios econômicos, tecnológicos e geopolíticos apresentados pela ascensão chinesa. Essa abordagem coletiva não apenas ampliaria os recursos e capacidades disponíveis, mas também enviaria uma mensagem clara de coesão e determinação frente às ambições de Pequim.
Em suma, "Subestimando a China" serve como um lembrete oportuno de que avaliações simplistas e extremas podem levar a políticas inadequadas. Reconhecer tanto os desafios internos da China quanto suas capacidades contínuas é essencial para formular uma estratégia eficaz. Ao promover uma abordagem baseada em alianças e cooperação internacional, os Estados Unidos estarão melhor posicionados para navegar na complexa dinâmica do século XXI e assegurar seus interesses em um cenário global em constante transformação.
Subestimando a China:
Por que os Estados Unidos precisam de uma nova estratégia de escala aliada para compensar as vantagens duradouras de Pequim
Escrito por Kurt M. Campbell e Rush Doshi
O sucesso na competição entre grandes potências exige uma avaliação líquida rigorosa e sem sentimentalismos. No entanto, a avaliação americana da China oscilou de um extremo ao outro. Durante décadas, os americanos registraram um crescimento econômico acelerado, domínio do comércio internacional e crescente ambição geopolítica, e anteciparam o dia em que a China poderia ultrapassar os Estados Unidos estrategicamente distraídos e politicamente paralisados; após a crise financeira de 2008, e especialmente no auge da pandemia de COVID, muitos observadores acreditaram que esse dia havia chegado. Mas o pêndulo oscilou para o outro extremo apenas alguns anos depois, quando o abandono da "COVID zero" pela China não conseguiu restaurar o crescimento. Pequim foi assolada por dados demográficos ameaçadores, desemprego juvenil antes impensável e estagnação cada vez mais profunda, enquanto os Estados Unidos fortaleciam alianças, ostentavam avanços em inteligência artificial e outras tecnologias e desfrutavam de uma economia em expansão com desemprego em níveis recordes e mercados de ações em níveis recordes.
Um novo consenso se consolidou: uma China envelhecida, lenta e cada vez menos ágil não superaria os Estados Unidos em ascensão. Washington passou do pessimismo para o excesso de confiança. No entanto, assim como as crises de derrotismo do passado foram equivocadas, o triunfalismo atual também o é, correndo o risco de subestimar perigosamente o poder latente e real do único concorrente em um século cujo PIB ultrapassou 70% do dos Estados Unidos. Em métricas críticas, a China já superou os Estados Unidos. Economicamente, ostenta o dobro da capacidade de fabricação. Tecnologicamente, domina tudo, de veículos elétricos a reatores nucleares de quarta geração, e agora produz anualmente mais patentes ativas e publicações científicas de alto nível. Militarmente, possui a maior marinha do mundo, reforçada por uma capacidade de construção naval 200 vezes maior que a dos Estados Unidos; estoques de mísseis muito maiores; e as capacidades hipersônicas mais avançadas do mundo — todos resultados da modernização militar mais rápida da história. Mesmo que o crescimento da China desacelere e seu sistema falhe, ela continuará formidável estrategicamente.
Durante a Guerra Fria , os líderes soviéticos frequentemente enfatizavam que "a quantidade tem uma qualidade própria". À medida que a produtividade se equaliza, nações com populações maiores, alcance geográfico mais amplo e maior peso econômico aumentam de escala e dominam os pioneiros menores. Essa dinâmica se manteve ao longo da maior parte da história. Os Estados Unidos se beneficiaram dela durante o último século. Pegaram a maré da industrialização europeia e, em seguida, alavancaram sua escala continental e maior população para superar o Reino Unido, a Alemanha e o Japão e, finalmente, a União Soviética. Hoje, é a China que se beneficia dessa dinâmica e os Estados Unidos correm o risco de serem ultrapassados tecnologicamente, desindustrializados economicamente e derrotados militarmente por um rival com tamanho e capacidade produtiva muito maiores.
Esta é uma era em que a vantagem estratégica voltará a ser atribuída àqueles que conseguem operar em escala. A China possui escala, e os Estados Unidos não — pelo menos não sozinhos. Como seu único caminho viável reside na coalizão com outros países, Washington seria particularmente imprudente se trilhasse sozinho uma competição global complexa. Ao recuar para uma esfera de influência no hemisfério ocidental, os Estados Unidos cederiam o resto do mundo a uma China globalmente engengajada.
No entanto, reconhecer a necessidade de aliados e parceiros deve ser o ponto de partida, não o ponto final — porque a abordagem herdada dos Estados Unidos em relação a alianças não será mais suficiente. Essa abordagem, enraizada em premissas da era da Guerra Fria e estendida pela inércia ao longo de oito décadas, tendia a ver os parceiros como dependentes: recipientes de proteção em vez de cocriadores de poder. Eles eram frequentemente vistos como prestativos, mas também como onerosos e até obstrutivos. Esse modelo está obsoleto. Para alcançar escala, Washington deve transformar sua arquitetura de alianças de um conjunto de relacionamentos gerenciados em uma plataforma para o desenvolvimento de capacidades integradas e compartilhadas nos domínios militar, econômico e tecnológico. Em termos práticos, isso pode significar que o Japão e a Coreia ajudem a construir navios americanos e Taiwan construa fábricas de semicondutores americanas, enquanto os Estados Unidos compartilham sua melhor tecnologia militar com os aliados, e todos se unem para reunir seus mercados por meio de uma tarifa compartilhada ou de um muro regulatório erguido contra a China. Esse tipo de bloco coerente e interoperável, com os Estados Unidos em seu núcleo, geraria vantagens agregadas que a China não pode igualar sozinha.
Mas tal abordagem exige uma reorientação fundamental, da diplomacia de comando e controle para uma nova arte de governar centrada na capacidade. Essa mudança radical na forma como os Estados Unidos constroem e exercem poder é essencial em um mundo onde eles não têm mais a vantagem singular da escala. Enquanto a China aposta em tempo e massa, os Estados Unidos e seus parceiros devem apostar em coesão e alavancagem coletiva. Para reaproveitar o aviso frequentemente atribuído a Benjamin Franklin: devemos nos unir, ou seremos enforcados separadamente.
DO TAMANHO À ESCALA
Nem todo país grande se torna uma grande potência. Tamanho se refere a dimensões; escala é a capacidade de usar tamanho para gerar eficiência e produtividade e, assim, superar rivais. Pequenos Estados podem se tornar de classe mundial maximizando a eficiência em uma base pequena, mas quando grandes Estados aplicam esse manual em uma base muito maior, eles podem refazer o mundo. Mercados internos mais amplos podem reduzir custos, permitindo que empresas superem outras em todo o mundo. Populações maiores criam reservas maiores de talentos e pesquisa. Grandes Estados são menos dependentes do comércio, o que lhes confere maior resiliência. E eles podem dispor de forças armadas maiores.
Pequenos Estados ascenderam ao poder com base na vantagem de serem pioneiros, muitas vezes com a aquiescência ou a negligência benigna de Estados maiores. Nos séculos XVIII e XIX, o Reino Unido conseguiu dominar o mundo com a vantagem de ser pioneiro na industrialização. Mas esse domínio durou pouco. A Alemanha e os Estados Unidos — graças em parte à difusão dos métodos industriais britânicos — conseguiram atingir uma escala maior do que uma pequena ilha no canto noroeste da Europa. De 1870 a 1910, a participação britânica na indústria manufatureira global caiu pela metade, à medida que os Estados Unidos e a Alemanha a alcançaram e a ultrapassaram. Enquanto a produção de aço do Reino Unido dobrou, para 6,5 milhões de toneladas, a da Alemanha quintuplicou, para 12 milhões, e a dos Estados Unidos sextuplicou, para 23 milhões. A Alemanha e os Estados Unidos expulsaram os britânicos das principais indústrias, alavancando seus maiores mercados internos, bases de recursos e reservas de talentos para reduzir os custos marginais. Essa vantagem econômica se traduziu em uma vantagem militar e tecnológica ainda maior. Juntas, essas tendências levaram à desindustrialização gradual e ao eventual declínio do Reino Unido.
Líderes e estrategistas britânicos estavam cientes do problema. No final do século XIX, o historiador britânico John Robert Seeley, em um dos livros mais influentes da época, preocupou-se com o surgimento de "Estados altamente organizados em uma escala ainda maior", observando que, com a difusão da tecnologia, "a Rússia e os Estados Unidos superariam em poder os Estados agora chamados de grandes, tanto quanto os grandes Estados-países do século XVI superaram Florença". Mesmo antes do colapso do Império Britânico, ele temia que o Reino Unido fosse reduzido "ao nível de uma potência puramente europeia", como a Espanha. Seeley não estava sozinho ao defender que seu país buscasse o tipo de ganho de escala e eficiência que uma ilha não conseguiria gerar sozinha, por meio da "Grande Grã-Bretanha" — uma integração mais estreita com as possessões imperiais no Canadá, Austrália, Nova Zelândia e África Austral. Mas esses esforços foram adiados, perseguidos de forma inconsistente e, em última análise, um fracasso. As colônias seguiram seu próprio caminho, e os britânicos nunca encontraram escala.
Quando a Primeira Guerra Mundial eclodiu, Londres teve a sorte de ter um aliado muito mais poderoso em Washington — um com a escala necessária para ajudar a vencer a Primeira Guerra Mundial. Essa escala era clara para os rivais. Antes da guerra, Hitler havia observado que "A União Americana... criou um fator de poder de tais dimensões que ameaça derrubar todos os rankings de poder estaduais anteriores". O almirante japonês Isoroku Yamamoto previu que as forças de seu país "ficariam descontroladas nos primeiros seis meses ou um ano, mas não tenho a menor confiança no segundo e terceiro anos" devido à vantagem industrial dos Estados Unidos. O ministro das Relações Exteriores da Itália também reconheceu que uma guerra prolongada favoreceria os Estados Unidos: "Quem terá mais resistência? É assim que a questão deve ser colocada". Todas as potências do Eixo temiam a capacidade industrial dos EUA. Elas entendiam que quantidade era uma qualidade própria.
Hoje, essa escala e capacidade assustadoras pertencem à China. Os estrategistas americanos devem enfrentar o risco de os Estados Unidos se encontrarem na posição do Reino Unido há um século. A experiência britânica oferece lições e advertências: seu esforço de integração imperial foi insuficiente e tardio. Mas os Estados Unidos hoje podem ter sucesso onde a Grã-Bretanha falhou, aproveitando a escala de aliados e parceiros de novas maneiras.
ASCENSÃO E QUEDA E ASCENSÃO
O ponto de partida para esse sucesso deve ser uma autoavaliação precisa. Nos últimos anos, as páginas da Foreign Affairs publicaram uma série de ensaios defendendo a tese de que os Estados Unidos têm uma vantagem clara e duradoura sobre a China. Michael Beckley argumenta que "a economia chinesa está encolhendo em relação à dos Estados Unidos" e que "as tendências atuais estão consolidando um mundo unipolar". Stephen Brooks e Ben Vagle afirmam que "os Estados Unidos ainda têm uma vantagem dominante e duradoura" que lhes daria uma alavanca econômica significativa em um conflito. Jude Blanchette e Ryan Hass concluem que "os Estados Unidos ainda têm uma vantagem vital sobre a China em termos de dinamismo econômico, influência global e inovação tecnológica".
Prever a ascensão ou queda de grandes potências é sempre um exercício complexo, considerando informações inadequadas, os riscos de viés, a longa sombra dos eventos atuais e o desafio de definir quais métricas são mais importantes e em que período. Estrategistas americanos já oscilaram de um extremo a outro em suas avaliações do Japão e da União Soviética. Essa mesma fragilidade caracterizou a avaliação líquida da China e dos Estados Unidos.
Não há dúvida de que a China enfrenta problemas significativos: uma sociedade envelhecida, dívidas elevadas, produtividade estagnada, riscos crescentes em seu mercado imobiliário, alto desemprego entre os jovens e repressões contra o setor privado. Mas mesmo desafios macroeconômicos graves não se traduzem claramente em desvantagem estratégica. Dois fatos podem ser verdadeiros ao mesmo tempo: que a China está desacelerando economicamente e que está se tornando mais formidável estrategicamente. E Pequim pode muito bem enfrentar os desafios econômicos com um retorno à tomada de decisões sensatas nos próximos anos. Enfatizar as fraquezas da China corre o risco de subestimar sua escala e capacidade nas métricas e no cronograma mais relevantes para a competição entre grandes potências.
Por exemplo, a ideia de que a economia dos Estados Unidos permanecerá maior que a da China — contrariando a maioria das expectativas há apenas alguns anos — é frequentemente apresentada como evidência da vantagem dominante dos EUA. Mas, como argumenta o economista Noah Smith em sua análise dessas comparações de PIB, "os americanos devem se consolar pouco com o fato de que seu PIB total, a taxas de câmbio de mercado, está superando o da China". À medida que as taxas de câmbio mudam, o mesmo ocorre com as comparações de tamanho relativo, de modo que uma desvalorização de 15% do renminbi — como ocorreu desde seu pico há três anos — faria a economia chinesa parecer 15% menor, mesmo que sua produção permanecesse a mesma. A contabilização do poder de compra e dos preços locais usando a metodologia do Banco Mundial, embora imperfeita, revela, em vez disso, que a economia da China superou a economia dos EUA há cerca de uma década e é 25% maior hoje: aproximadamente US$ 30 trilhões contra US$ 24 trilhões dos Estados Unidos. Esse ajuste do poder de compra captura o custo real dos determinantes do poder nacional, incluindo investimento em infraestrutura, sistemas de armas, produtos manufaturados e pessoal do governo — fatores-chave para sustentar a vantagem estratégica de longo prazo.
Usando essa abordagem, se analisarmos mais especificamente bens em vez de serviços, a capacidade produtiva da China é três vezes maior que a dos Estados Unidos — uma vantagem decisiva na competição militar e tecnológica — e supera a dos nove países seguintes combinados. Nas duas décadas após a China ingressar na Organização Mundial do Comércio, sua participação na indústria manufatureira global quintuplicou, chegando a 30%, enquanto a dos EUA caiu pela metade, para cerca de 15%; as Nações Unidas estimam que, até 2030, o desequilíbrio aumentará para 45% e 11%. A China lidera em muitas indústrias tradicionais — produzindo 20 vezes mais cimento, 13 vezes mais aço, três vezes mais carros e duas vezes mais energia que os Estados Unidos — e, cada vez mais, também em setores avançados.
Embora ainda esteja se recuperando em áreas como biotecnologia e aviação, que têm sido pontos fortes tradicionais dos EUA, a China — graças em parte a esforços ambiciosos de política industrial como o Made in China 2025 — produziu quase metade dos produtos químicos do mundo, metade dos navios do mundo, mais de dois terços dos veículos elétricos, mais de três quartos das baterias elétricas, 80% dos drones de consumo e 90% dos painéis solares e minerais de terras raras refinados essenciais. E Pequim está tomando medidas para garantir que seu domínio continue e se expanda: a China foi responsável por metade de todas as instalações de robôs industriais no mundo (sete vezes mais que os Estados Unidos) e está uma década à frente de qualquer outro país na comercialização de tecnologia nuclear de quarta geração, com planos de construir mais de 100 reatores em 20 anos. A última grande potência a dominar tão completamente a produção global foram os Estados Unidos, da década de 1870 à década de 1940.
Observadores americanos tendem a subestimar a capacidade de inovação da China, presumindo erroneamente que ela simplesmente copia e reproduz inovações ocidentais. Assim como o Reino Unido, a Alemanha, o Japão e os Estados Unidos antes dela, a força manufatureira da China cria uma base para uma vantagem inovadora. O investimento estatal também ajuda; agora rivaliza com o investimento dos Estados Unidos em ciência. E a grande população da China proporciona um amplo conjunto de talentos e escala competitiva. Em dez setores do futuro, de acordo com um relatório recente da Fundação de Tecnologia da Informação e Indústria, a China está próxima da vanguarda da inovação (ou melhor) em seis.
Essa força industrial e inovadora pode ser ativada para fins militares. A Marinha da China, já a maior do mundo, adicionará impressionantes 65 navios em apenas cinco anos, atingindo um tamanho total 50% maior que o da Marinha dos EUA — cerca de 435 navios para 300. Ela aumentou rapidamente o poder de fogo de seus navios, saltando de um décimo das células do sistema de lançamento vertical dos Estados Unidos há uma década para provavelmente exceder a capacidade dos EUA até 2027. Embora a China esteja atrás dos Estados Unidos na aviação, ela quebrou uma barreira técnica de longa data ao construir motores a jato em casa e agora está rapidamente fechando a lacuna de produção, com a capacidade de construir mais de 100 aeronaves de combate de quarta geração anualmente. Na maioria das tecnologias de mísseis, a China é provavelmente a líder mundial: ela ostenta o primeiro míssil balístico antinavio, impressionante alcance de mísseis ar-ar e o maior estoque de mísseis de cruzeiro e balísticos convencionais. E em um número crescente de campos militares, das comunicações quânticas à hipersônica, a China está à frente de qualquer concorrente. Essas vantagens, construídas ao longo de décadas, persistirão mesmo se a China estagnar.
CONHEÇA SEU RIVAL
Os desafios da China são significativos. Mas sua importância estratégica é frequentemente superestimada. Por exemplo, seus desafios demográficos serão um grande problema a longo prazo, mas a médio prazo — um cronograma muito mais relevante para a competição com os Estados Unidos — eles são administráveis. Um "eco boom" geracional, com os netos da geração baby boomer da era Mao entrando na força de trabalho, significa que, apesar do envelhecimento da população, a porcentagem da população com menos de 15 anos aumentou, em mais de 30 milhões entre os censos de 2010 e 2020, e também cresceu como porcentagem da população total. A taxa de dependência da China (de trabalhadores adultos para crianças e aposentados) permanecerá abaixo da taxa atual do Japão até 2050. E investimentos maciços em educação, robótica industrial e inteligência artificial incorporada ajudarão a China a superar a escassez de mão de obra.
Os níveis de dívida também são ilustrativos. Embora a dívida das famílias, empresas e governo da China esteja em um recorde de 300% do PIB, outras potências — incluindo Índia, Japão, Reino Unido e Estados Unidos — têm níveis semelhantes de dívida total. Em alguns casos, métricas que indicam fraqueza em uma área refletem pontos fortes estratégicos em outra. A crise imobiliária da China, por exemplo, é um obstáculo ao crescimento. Mas Pequim está investindo crédito desse setor em esforços de política industrial que estão impulsionando a competitividade. Da mesma forma, enquanto as empresas americanas continuam a capturar uma parcela maior dos lucros e dominar os rankings de capitalização de mercado, as empresas chinesas estão focadas em objetivos diferentes, muitas vezes incorrendo em prejuízos para ganhar participação de mercado e tirar os rivais do mercado. Apesar dos desafios de curto prazo, a China continua a jogar o jogo de longo prazo.
Mesmo que suas fraquezas se mostrem mais graves do que o projetado, a China permanecerá muito mais poderosa do que qualquer concorrente anterior dos EUA nas métricas mais relevantes para a competição. Washington pode ter superestimado rivais anteriores, incluindo Alemanha, Japão e União Soviética. Mas a China é a primeira a superar os Estados Unidos apenas em tamanho, bem como em diversas áreas estrategicamente relevantes. Estagnada ou não, Pequim permanecerá mais formidável do que qualquer concorrente anterior.
Alguns analistas alertam que o declínio americano é, em si, um risco, que pode se tornar "uma profecia autorrealizável". Há sabedoria nessa advertência; a ascensão e a queda de grandes potências muitas vezes começam com um autodiagnóstico falho. Mas também é verdade, como argumentou o cientista político Samuel Huntington nestas páginas antes da queda da União Soviética, que a preocupação com o declínio pode, com a mesma frequência, impulsionar a renovação. O maior risco não é o declínio; é a complacência, levando à falta de intenção estratégica e à incapacidade de catalisar a ação coletiva para enfrentar o desafio da China. Na verdade, os Estados Unidos — particularmente na era do presidente Donald Trump — correm o risco de superestimar o poder unilateral e subestimar a capacidade da China de combatê-lo.
NAVIO ESTADUAL CENTRADO NA CAPACIDADE
Para Washington, três realidades devem ser centrais para qualquer estratégia séria de competição a longo prazo. Primeiro, a escala é essencial. Segundo, a escala da China é diferente de tudo o que os Estados Unidos já enfrentaram, e os desafios de Pequim não mudarão isso fundamentalmente em nenhum cronograma relevante. E terceiro, uma nova abordagem para alianças é a única maneira viável de os Estados Unidos construírem escala suficiente. No geral, isso significa que Washington precisa de seus aliados e parceiros de maneiras que não precisava no passado. Eles não são armadilhas, protetorados distantes, vassalos ou marcadores de status, mas provedores da capacidade necessária para atingir a escala de uma grande potência. Pela primeira vez desde o fim da Segunda Guerra Mundial, as alianças dos Estados Unidos não visam projetar poder, mas sim preservá-lo.
Durante a Guerra Fria, os Estados Unidos e seus aliados superaram a União Soviética. Hoje, uma configuração ligeiramente expandida superaria facilmente a China. Juntos, Austrália, Canadá, Índia, Japão, Coreia, México, Nova Zelândia, Estados Unidos e União Europeia têm uma economia combinada de US$ 60 trilhões, contra US$ 18 trilhões da China, um valor mais de três vezes maior que o da China a taxas de câmbio de mercado e ainda mais que o dobro, ajustando-se ao poder de compra. Representaria cerca de metade de toda a manufatura global (contra cerca de um terço da China) e muito mais patentes ativas e artigos de periódicos mais citados do que a China. Representaria US$ 1,5 trilhão em gastos anuais com defesa, quase o dobro dos da China. E desbancaria a China como o principal parceiro comercial de quase todos os estados. (A China é hoje o principal parceiro comercial de 120 estados.)
Em termos simples, esse alinhamento entre democracias e economias de mercado supera a China em quase todos os aspectos. No entanto, a menos que seu poder seja coordenado, suas vantagens permanecerão em grande parte teóricas. Portanto, desbloquear o potencial dessa coalizão deve ser a tarefa central da política americana neste século. E isso não pode ser feito simplesmente reforçando o manual tradicional de alianças.
O ponto de partida para os Estados Unidos pode ser alianças bilaterais de longa data (como as com o Japão e a Coreia do Sul) e alianças multilaterais (como a OTAN), juntamente com parcerias mais recentes (como o acordo de tecnologia de defesa AUKUS com a Austrália e o Reino Unido) e grupos menos institucionalizados (como o Quad, que também inclui Austrália, Índia e Japão). Mas, em vez de simplesmente celebrar essas estruturas ou expandir sua participação, a tarefa que temos pela frente é aprofundar sua função — torná-las bases para uma política centrada na capacidade em múltiplos domínios. Essas relações têm operado com muita frequência sob a premissa de que os Estados Unidos fornecem segurança enquanto outros contribuem com apoio político ou, na melhor das hipóteses, com capacidades de nicho. Também tem sido amplamente centrado na segurança — focado em dissuasão, acesso e garantia —, deixando a coordenação econômica, a integração industrial e a colaboração tecnológica como preocupações emergentes, mas ainda secundárias. O modelo tradicional simplesmente não foi projetado para competir com um rival sistêmico do porte da China. É perigosamente inadequado às demandas do momento.
A abordagem dos EUA para alianças e parcerias nas últimas décadas foi moldada por uma combinação de hábito estratégico e hierarquia estrutural. Agora, ela deve se tornar uma plataforma para gerar capacidade compartilhada em todos os domínios críticos — não apenas os militares. Isso exigirá um nível de coordenação e codependência desconhecido e, às vezes, desconfortável tanto para os Estados Unidos quanto para seus parceiros. Para o poder militar, criar escala exige que a capacidade flua em ambas as direções, incluindo investimentos nas partes mais fracas da indústria de defesa dos EUA e um fornecimento mais generoso de tecnologias militares americanas avançadas para aliados que historicamente não as receberam. Para a economia, escala significa construir uma barreira tarifária e regulatória compartilhada contra o excesso de capacidade da China, ao mesmo tempo em que se constroem novos mecanismos para coordenar a política industrial e reunir a participação de mercado dos aliados. Para a tecnologia, o desafio será, da mesma forma, erigir regras comuns de investimento, controles de exportação e proteções de pesquisa para impedir a transferência de tecnologia para a China durante a realização de investimentos conjuntos. Essas etapas marcam a diferença entre uma coalizão alinhada em princípio e uma que é unida na prática. Essa mudança — em direção à capacidade compartilhada como base da estratégia — permitirá que os Estados Unidos e seus parceiros compitam em escala e velocidade.
ESCALA NOS DOIS SENTIDOS
O governo Biden utilizou alianças e parcerias de segurança existentes para construir uma "treliça" destinada a melhor distribuir a postura das forças, aumentar os gastos com defesa dos aliados e lançar novos arranjos de segurança, como o AUKUS, ao mesmo tempo em que elevava órgãos como o Quad. Esses esforços devem ser reforçados, mas o próximo passo é transformar a cooperação entre a indústria de defesa. As lições da Ucrânia são claras: os Estados Unidos não teriam capacidade suficiente para sustentar um conflito prolongado com a China sozinhos. Embora a inovação de novas empresas em sistemas não tripulados seja promissora, a verdadeira escala, particularmente em sistemas legados, exigirá coprodução e integração industrial mais profunda com os aliados. É improvável que o Arsenal da Democracia da Segunda Guerra Mundial retorne. Em seu lugar, os Estados Unidos precisam construir o que o historiador Arthur Herman chamou de Arsenal das Democracias: uma base industrial de defesa em rede, construída com base na produção conjunta, inovação compartilhada e cadeias de suprimentos integradas.
Isso marca uma mudança drástica em relação ao passado, quando os Estados Unidos forneciam capacidade principalmente a terceiros. Agora, a escala exige fluxos bidirecionais, incluindo investimentos aliados e manufatura nos Estados Unidos. Algumas medidas iniciais tomadas pelo governo Biden, como fazer com que os japoneses consertassem contratorpedeiros americanos, oferecem uma modesta visão do que é possível. Esforços mais ambiciosos podem envolver joint ventures com construtores navais japoneses e sul-coreanos (que são duas a três vezes mais produtivos do que empresas americanas); parcerias entre fabricantes de mísseis europeus e empresas americanas; ou o recrutamento de empresas japonesas ou taiwanesas para construir microeletrônica legada nos Estados Unidos. Muitas vezes, restrições regulatórias e políticas obsoletas, que devem ser abordadas em conjunto pelo Congresso e pelo Executivo, criam barreiras ao benefício da capacidade aliada.
A capacidade dos Estados Unidos também deve fluir para os aliados. Esforços da era Biden, como o AUKUS e a coprodução de mísseis Tomahawk com o Japão, são passos na direção certa. Mas o progresso real exige a superação de uma aliança burocrática entre um Departamento de Estado preocupado com a proliferação e um Departamento de Defesa temeroso de corroer sua vantagem. Compartilhar tecnologia rapidamente é a chave para garantir que a Austrália construa submarinos nucleares, que os aliados asiáticos tenham mísseis de cruzeiro antinavio e mísseis balísticos suficientes, que Taiwan possa deter a invasão chinesa e que a Índia seja capaz de transformar as Ilhas Andamão, a leste, em uma fortaleza que Pequim não pode ignorar. Na prática, isso pode significar harmonizar as leis de controle de exportação, alinhar os padrões de aquisição e coordenar o investimento em componentes de ponto de estrangulamento, de semicondutores a equipamentos ópticos.
Observadores americanos tendem a subestimar a capacidade de inovação da China.
Os aliados também podem transferir capacidade uns aos outros, tanto dentro de regiões quanto entre regiões diferentes. Parte disso começou a acontecer de forma hesitante, mas muito mais é possível. As armas sul-coreanas podem ajudar a Europa a se rearmar e se reindustrializar. A tecnologia nuclear francesa pode apoiar o programa de submarinos da Índia. Os mísseis noruegueses e suecos podem ajudar a Indonésia e a Tailândia a defender suas águas. A conjugação de capacidades exige a reflexão entre alianças, com os Estados Unidos facilitando a ação coletiva.
Uma integração mais estreita também exige maior compartilhamento de responsabilidades — e transferência de responsabilidades. Mesmo que aliados e parceiros construam pontes entre continentes, eles também devem desempenhar um papel maior na dissuasão mais perto de casa, com os europeus se destacando na Europa e os asiáticos se destacando na Ásia. Isso pode ser feito em parte pelo fortalecimento da dimensão de segurança de grupos cada vez mais importantes (o Quad ou a relação trilateral com o Japão e a Coreia). Mas Washington também precisa fortalecer a coordenação com os aliados para o combate real — por meio de medidas como sistemas conjuntos de comando e controle modernizados, novos investimentos em interoperabilidade e exercícios conjuntos mais sofisticados. Isso poderia incluir a criação de unidades conjuntas com aliados e parceiros dos EUA, começando com batalhões de mísseis antiaéreos e antinavio baseados em terra para serem usados em uma crise no Indo-Pacífico e, posteriormente, estendendo-se a formações aéreas e navais mais complexas. Os Estados Unidos também devem reforçar a dissuasão estendida, oferecendo aos aliados maior voz no comando e controle nuclear e nos tipos de acordos de compartilhamento nuclear que buscaram com aliados europeus durante a Guerra Fria.
Globalmente, os Estados Unidos poderiam adotar uma nova versão da "Doutrina Guam" do presidente americano Richard Nixon, que delegou responsabilidades aos parceiros após a Guerra do Vietnã. Isso daria aos Estados regionais — o que o ex-primeiro-ministro australiano John Howard chamou de "xerifes-adjuntos" — o poder de assumir a liderança em desafios de segurança em sua vizinhança: Austrália nas ilhas do Pacífico, Índia no Sul da Ásia, Vietnã no Sudeste Asiático continental, Nigéria na África. Em termos práticos, da próxima vez que um país do Sul da Ásia enfrentar desafios, os Estados Unidos se submeteriam ao julgamento da Índia sobre o que poderia servir à estabilidade regional ou contrariar a influência da China, em vez de buscar promover suas próprias preferências.
MERCADOS COMUNS
O governo Biden deu passos importantes na competição econômica e tecnológica com a China, com iniciativas como o Conselho de Comércio e Tecnologia EUA-UE, a Iniciativa EUA-Índia sobre Tecnologia Crítica e Emergente e controles coordenados de exportação de semicondutores com o Japão e a Holanda. Mas resistir ao excesso de capacidade da China e manter a liderança tecnológica exigirá ações mais ambiciosas, além do que Washington normalmente tem se mostrado disposto a fazer.
As práticas não mercantis e a enorme escala da China sobrecarregaram a Organização Mundial do Comércio e agora representam um risco existencial para a base industrial dos Estados Unidos e seus aliados e parceiros. Tentar agir sozinho contra essa ameaça significará fracasso: garantir o mercado americano de pouco adiantará se a China ainda puder expulsar as empresas americanas dos mercados parceiros, privando-as da escala necessária para permanecerem competitivas. Em vez disso, os Estados Unidos e seus aliados e parceiros devem encontrar escala juntos, por meio de um fosso defensivo contra as exportações chinesas. A construção de um mercado comum protegido poderia começar com tarifas coordenadas sobre produtos chineses. Mas, como as tarifas podem ser fáceis de contornar, uma abordagem melhor pode ser usar barreiras não tarifárias coordenadas, incluindo ferramentas regulatórias. (O governo Biden usou essas barreiras contra veículos conectados digitalmente da China.) Essas medidas regulatórias poderiam ser coordenadas com os parceiros de forma relativamente rápida e fácil.
Outra ferramenta é o "plurilateralismo preferencial" — a abertura seletiva de mercados de aliados e parceiros, ao mesmo tempo em que cria barreiras mais altas para produtos chineses. Essa abordagem, amplamente apoiada por figuras de todo o espectro político, desde Robert Lighthizer, representante comercial dos EUA durante o primeiro mandato de Trump, até proeminentes legisladores democratas, ecoa aspectos do sistema comercial do início do pós-Segunda Guerra Mundial, que concedia tratamento preferencial aos membros do mundo livre em detrimento de rivais autocráticos. Se a era dos acordos de livre comércio acabou por enquanto, acordos setoriais com aliados podem oferecer caminhos promissores para a consolidação de mercados, evitando sensibilidades políticas.
Instrumentos coordenados de política industrial também seriam úteis, como um novo banco internacional de investimento industrial que concederia empréstimos a empresas em setores estratégicos para diversificar as cadeias de suprimentos fora da China, especialmente em setores-chave como medicina e minerais críticos. E esforços coordenados para remover barreiras ao investimento de aliados e parceiros poderiam, por exemplo, permitir o desvio da revisão de segurança nacional. Japão, Coreia do Sul e Taiwan investiram pesadamente em cooperação industrial com os Estados Unidos (mais de US$ 300 bilhões durante o governo Biden, com crescimento contínuo sob Trump). E, apesar da tendência de descartar a Europa como economicamente estagnada, ela supera os Estados Unidos em produção de aço, carros, navios e aeronaves civis; reivindica uma maior participação na manufatura global; e tem uma força de trabalho na manufatura três vezes maior que a dos Estados Unidos. Enquanto isso, conexões mais fortes entre ecossistemas científicos — com mais cooperação e laços interpessoais, juntamente com proteções comuns de pesquisa — ajudarão a garantir que aliados e parceiros dos EUA possam igualar a escala da China.
A participação de mercado conjunta também criaria alavancagem estratégica. Uma estrutura coletiva para defesa econômica — o que alguns chamaram de "Artigo 5 econômico", baseado na cláusula de defesa mútua da OTAN — é uma resposta há muito esperada à coerção econômica da China. Tal acordo desencadearia sanções coordenadas, controles de exportação ou ações comerciais caso um dos membros do grupo enfrentasse pressão econômica de Pequim. Também funcionaria como uma plataforma para dissuadir agressões militares.
SAÍDA OU LEALDADE?
Trump apresentou aos parceiros dos Estados Unidos escolhas difíceis e ameaças diretas. Muitos podem, compreensivelmente, relutar em se vincular ainda mais a Washington num futuro próximo. A confiança, construída ao longo de gerações, é facilmente desperdiçada.
Grandes potências frequentemente superestimam sua influência sobre as demais. O premiê soviético Mikhail Gorbachev não acreditava que seus experimentos de autonomia regional resultariam na saída das repúblicas soviéticas da União Soviética. O governo Trump pode não esperar que sua depreciação e coerção de aliados levem a um "momento Gorbachev", mas aliados-chave dos EUA já estão considerando declarar "independência" de Washington — buscando armas nucleares, construindo novos grupos regionais, desafiando o papel do dólar. Alguns, estimulados por reações internas à pressão americana, estão cogitando se aproximar da China, mesmo com enorme risco para suas indústrias ou segurança. Os Estados Unidos correm o risco de fragmentar o mundo livre e fechar seu melhor caminho para a escala.
No entanto, enquanto Washington se afasta de sua coalizão, a China constrói a sua própria. Motivados por ressentimentos antiocidentais e seus próprios interesses paroquiais, China, Irã, Coreia do Norte e Rússia estão criando uma escala autoritária substancial. A China construiu a base industrial de defesa da Rússia, ajudou o Irã a fornecer à Rússia veículos aéreos não tripulados de ataque unidirecional e consentiu com o envio de tropas da Coreia do Norte para lutar na Europa. Os quatro governos estão trabalhando para minar as sanções americanas e estão engajados em coordenação diplomática, compartilhamento de inteligência e exercícios militares. Este é um desafio unificado que exige uma resposta unificada.
A ascensão e queda de grandes potências geralmente começam com um autodiagnóstico falho.
Enquanto alguns nos Estados Unidos falam em criar divisões entre os parceiros da China executando um "Kissinger reverso" com a Rússia, Pequim está determinada a explorar fissuras nas alianças ocidentais, notadamente entre os Estados Unidos e a Europa. O risco agora é que Washington se separe da Europa e não consiga separar a China da Rússia. Os esforços para construir capacidade democrática foram auxiliados pelos próprios erros da China na condução de uma diplomacia de "guerreiro lobo" de confronto; os Estados Unidos estão agora envolvidos em seu próprio pugilismo diplomático contraproducente, abrindo brechas para a China desempenhar o papel de parceira razoável. Washington terá mais sorte em parcerias com aliados do que com adversários movidos por um profundo sentimento antiamericano.
Se os Estados Unidos não conseguirem alcançar escala com outros países, ou recuarem para o hemisfério ocidental enquanto desfazem suas alianças, a disputa pelo próximo século será perdida pela China. Os Estados Unidos, como o Reino Unido antes deles, se verão diminuídos por uma grande potência com escala sem precedentes. Encontrarão um mundo dividido entre múltiplas grandes potências, mas com a China sendo a mais forte entre elas e, em algumas áreas, mais forte do que todas elas. O resultado será um Estados Unidos mais fraco, mais pobre e menos influente — e um mundo em que a China dita as regras.
Embora um consenso crescente tenha se inclinado no sentido de subestimar o poder da China e exagerar o ressurgimento dos Estados Unidos, esse pensamento ecoa ciclos passados de erros de julgamento. Perspectivas otimistas sobre a trajetória americana correm o risco de alimentar o tipo de unilateralismo independente que pressupõe, implícita e cada vez mais explicitamente, que aliados e parceiros americanos estão obsoletos ou supervalorizados, quando, na verdade, são o único caminho para vencer um concorrente formidável. O sucesso exige ir muito além e com maior ambição do que as políticas favoráveis a alianças do governo Biden anterior, e rejeitar categoricamente a abordagem alienante e independente de "América em primeiro lugar" que vem se consolidando sob Trump.
Tal compromisso não é apenas uma política, mas um sinal das capacidades dos Estados Unidos, seus aliados e parceiros. O Partido Comunista Chinês está excessivamente focado nas percepções do poder americano, e um fator crucial nessa equação é sua avaliação da capacidade de Washington de atrair aliados e parceiros que até mesmo Pequim admite abertamente serem a maior vantagem dos Estados Unidos. Consequentemente, a estratégia mais eficaz dos EUA — a que mais perturbou Pequim nos últimos anos e pode deter seu aventureirismo no futuro — é construir capacidades novas, duradouras e robustas com esses Estados. Um compromisso bipartidário sustentado com uma rede de alianças aprimorada, aliado à cooperação estratégica em campos emergentes, oferece o melhor caminho para encontrar escala contra o concorrente mais formidável que os Estados Unidos já encontraram.
Nota:
● KURT M. CAMPBELL atuou como Secretário de Estado Adjunto e Coordenador Indo-Pacífico no Conselho de Segurança Nacional durante o governo Biden.
● RUSH DOSHI é professor assistente na Universidade de Georgetown e diretor da Iniciativa Estratégica para a China no Conselho de Relações Exteriores. Ele atuou como vice-diretor sênior para Assuntos da China e Taiwan no Conselho de Segurança Nacional durante o governo Biden.
● O artigo foi publicado em 10 de abril na edição de Maio/Junho de 2025 da revista Foreign Affairs. Disponível em:
https://www.foreignaffairs.com/china/underestimating-china
Ilustração de: Tyler Comrie
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